一、美國政府手握大棒向發(fā)展中國家開價
美國總統(tǒng)特朗普當?shù)貢r間7月26日簽署備忘錄，指示美國貿易代表使用一切可用手段確保世界貿易組織（WTO）對發(fā)展中國家地位進行改革，阻止那些“自我宣稱”為發(fā)展中國家但并不具備合適經(jīng)濟指標支持的國家，在WTO談判中享受特殊和差別待遇的靈活性。這是WTO成員積極推動WTO改革之時，美國總統(tǒng)以最強硬、單邊主義方式向發(fā)展中國家做出的談判開價。
備忘錄大致有以下內容：第一，對WTO發(fā)展中國家“自我宣稱”的身份認定方式提出質疑；第二，對發(fā)展中國家利用這一身份謀求靈活性待遇提出質疑；第三，指責發(fā)展中國家在WTO談判中尋求更低的承諾，嚴重阻礙了WTO談判進展，損害了其他成員利益；第四，大量篇幅點名批評了中國；第五，表達了美國“改革”的決心，備忘錄寫道“美國將投入所有必要的資源來改變世貿組織對發(fā)展中國家地位的態(tài)度，使那些發(fā)達經(jīng)濟體再也無法利用毫無根據(jù)的好處”；第六，單邊的執(zhí)行、威脅措施。美國宣稱：“自備忘錄簽署90天內，如果美國貿易代表認為世貿組織并未在發(fā)展中國家地位改革上取得明顯進展，美方可能單方面采取行動。”特朗普給出了美國的威脅清單，包括美方將單方面取消他國作為發(fā)展中國家的地位、美國將發(fā)表黑名單、美國國家安全委員會和國家經(jīng)濟委員會協(xié)商采取措施，美國將不支持某些發(fā)展中國家的經(jīng)合組織成員（OECD）地位等。
事實上，美國貿易代表早已為特朗普發(fā)表這一荒誕的備忘錄準備好了彈藥。今年2月，美國貿易代表向WTO提出了認定發(fā)達國家的4個標準：OECD成員、20國集團（G20）成員、世界銀行對“高收入”的分類或至少占全球商品貿易的0.5%。這樣以多個國際機構的標準去劃分WTO成員的方法如此簡單，真的是特朗普政府的特色。以G20標準來說，該集團是建立在美國等7個發(fā)達國家集團（G7）的基礎上的，1997年東南亞金融危機使G7認識到加強發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體為代表的發(fā)展中國家之間對話十分重要，從而建立了G20。當時被認定的發(fā)展中國家怎么如今就成了發(fā)達國家？
4月26日，美國貿易代表萊特希澤向WTO中發(fā)展中國家貿易部長們致信說：“在特朗普總統(tǒng)的指示下，我正與你們取得聯(lián)系，請你們支持這一倡議，同意在當前和未來的世貿組織談判中放棄特殊和差別待遇。”
7月26日美國總統(tǒng)備忘錄中沒有提及美國的4個標準，但稱“大約三分之二的世貿組織成員通過在世貿組織框架下‘自我宣稱’為發(fā)展中國家的方式享受特殊待遇和履行較低的承諾……”看來，要開啟WTO改革，美國的條件是先洗牌列陣。
二、美國的提議遭到普遍反對
許多發(fā)展中國家都對美國的做法提出反對。5月7日，在WTO總理事會會議上，南非強調主權原則，并表示：“世貿組織成員中有三分之二以上是發(fā)展中國家……對于將被視為‘發(fā)達’或‘發(fā)展中’成員的內容，沒有達成一致的定義；每個成員都有權決定哪個類別最適合自己，而不是任何其他成員強加‘畢業(yè)’標準。”
5月13日至14日，在印度，17個發(fā)展中國家的貿易部長明確表示：“特殊和差別待遇是多邊貿易體系的主要特征之一，對將發(fā)展中國家納入全球貿易至關重要。”
一位南美貿易特使在日內瓦說：“發(fā)展中國家希望在世貿組織進行包容性改革”，已經(jīng)有多個國家向WTO總理事會提交了提案，指出了多邊主義危機的真正原因是“一些現(xiàn)有多邊貿易規(guī)則中的不平等和不平衡為發(fā)達成員提供了固有優(yōu)勢。”
中國駐WTO大使張向晨多次表示，發(fā)展問題的核心并不是發(fā)展中成員是否愿意在未來談判中作出更大貢獻，而是他們能否獲得平等的談判權力。有些人只看到了表面上成員之間承諾水平的不一致，卻沒有看到背后多邊貿易談判結構的不平衡。張向晨強調，發(fā)展中成員的特殊和差別待遇是多邊貿易體制歷史及其規(guī)則的一部分。發(fā)展中成員與發(fā)達成員的經(jīng)濟社會發(fā)展鴻溝依然懸殊，他們參與多邊貿易體制的能力缺失仍未消除，發(fā)展中成員特殊和差別待遇的適用基礎并未改變。
即便是發(fā)達國家也表示強烈不滿。挪威曾對美國貿易代表提出的劃分標準公開評價道：“既不現(xiàn)實也不一定有用。”挪威指出：“問題應該是如何設計科學應對成員所面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)，談判的結果才是重要的，而不是成員的分類。”
三、發(fā)展中國家的優(yōu)惠，是太多還是太少
特朗普政府認為發(fā)展中國家享受了貿易制度中太多的優(yōu)惠，應該“畢業(yè)”。實際上，發(fā)達國家中恰恰唯有美國沒有權利說這樣的話。發(fā)展中國家可以反問一下特朗普政府：美國履行過承諾，給予過發(fā)展中國家真正的優(yōu)惠待遇嗎？
普惠制是發(fā)達國家給予發(fā)展中國家出口制成品和半制成品，包括某些初級產(chǎn)品的一種普遍的、非歧視的關稅安排，這是WTO體系內發(fā)達國家承諾給予發(fā)展中國家的優(yōu)惠制度。當聯(lián)合國貿發(fā)組織最初設計這個制度的時候，希望普惠制是一個統(tǒng)一的制度，但發(fā)達國家不同意采取統(tǒng)一的優(yōu)惠方案，而制定了各自的方案，充分體現(xiàn)了“靈活性”。
美國與加勒比海國家達成過普惠協(xié)定，但事實證明，這不過是一紙空文，美國國會不同意其中有實際意義的內容。特朗普政府對普惠制興致寥寥，正不斷提高普惠制門檻，試圖讓這一政策徹底消亡。
發(fā)展中國家如果實質性地希望得到美國的優(yōu)惠，必須付出更多的代價。美國貿易代表萊特希澤試圖用普惠制作為砝碼與發(fā)展中國家討價還價，他在官方場合說“受惠國選擇與美國貿易代表合作，以滿足貿易優(yōu)惠資格標準，或面臨強制執(zhí)行行動。美國政府致力于確保其他國家在我們的貿易關系中遵守協(xié)議。”印度、烏克蘭等剛剛被終止了普惠制待遇，在美國貿易代表處的網(wǎng)站上，厄瓜多爾、印度尼西亞正在接受2019年普惠制審議，來自美國環(huán)境組織、勞工組織的多個部門對這些國家表達了不滿。可見，獲得美國對發(fā)展中國家的優(yōu)惠要付出不少代價，包括接受美國對其人權、環(huán)境方面的指責。
20世紀70年代，中國曾向美國申請獲得普惠制優(yōu)惠，美國未曾授予中國普惠制待遇，其依據(jù)是1974年《美國貿易法》，中國屬于被美國排除在受惠國行列外的發(fā)展中國家——共產(chǎn)主義國家。根據(jù)《美國貿易法》，共產(chǎn)主義國家享受普惠制待遇須具備以下條件：獲得最惠國待遇；是世界貿易組織的成員和國際貨幣基金組織的成員。中國加入WTO后，實質性達到了《美國貿易法》的條件，但仍不在受惠國之列，從來沒有獲得過相應的好處。
WTO成員已經(jīng)認識到，那些掌握規(guī)則制定權的國家最懂得靈活性，那些使富裕國家福利最大化的政策在促進發(fā)展中國家發(fā)展時起不到相同效果。特朗普政府抱怨發(fā)展中國家享有太多優(yōu)惠，有多少人能夠相信？
四、發(fā)展中國家的談判權利，是太大還是太小
特朗普簽署的備忘錄指責發(fā)展中國家在WTO談判中尋求更低的承諾，嚴重阻礙了WTO談判進展。事實上，發(fā)展中國家的談判權利長期被忽視，發(fā)展問題從來沒有得到真正重視。
在WTO及其前身關貿總協(xié)定（GATT）中，貿易談判一直是圍繞著發(fā)達國家的利益展開的。強權在GATT第一回合談判中就得到體現(xiàn)，發(fā)展中國家擁有最大利益的服裝紡織品和農業(yè)兩個部門一直被排擠在談判桌外。
20世紀80年代，發(fā)展中國家積極參與了烏拉圭回合談判，但談判能力不足。前東非共同體副秘書長阿里·木奇盛曾說過：“我們參與烏拉圭回合最后的結果是出臺了一些協(xié)定，這些協(xié)定應該說更有利于發(fā)達國家，對發(fā)展中國家是非常不利的，是很不平衡的。這是因為我們當時簽字的時候，還沒有弄明白這個回合到底是怎么回事，我們搞不清楚簽的是什么東西。”
此輪WTO改革的談判尚未開啟，美國不談如何幫助發(fā)展中國家建立談判能力，而是倒打一耙，指責發(fā)展中國家試圖尋求更低的承諾，這樣的開局怎么能讓WTO為發(fā)展服務？
烏拉圭回合后，發(fā)展赤字在擴大。在生產(chǎn)領域，很多發(fā)展中國家尚未實現(xiàn)工業(yè)化，沒有參與到全球價值鏈分工中；在貿易上，發(fā)達國家在世界貿易市場中經(jīng)常出現(xiàn)壟斷情況，通過價格歧視、渠道等影響國際市場，這是對發(fā)展中國家的不公平待遇；在技術上，眾多發(fā)展中國家研發(fā)能力不足，與發(fā)達國家相比有差距，特別是在步入第四次工業(yè)革命之際，發(fā)展中國家和發(fā)達國家的技術鴻溝正在拉大。因此，發(fā)展中國家應在談判中享有更多的政策空間，只有這樣，WTO談判才能進行下去。大棒是不管用的，理解和現(xiàn)實的合作才能贏得發(fā)展中國家對WTO改革的積極投入。
五、發(fā)展中國家，是嚇大的還是自己長大的
在WTO的談判歷史上，很少看到一國總統(tǒng)簽署一個輕視多邊規(guī)則、滿是威脅條款的談判建議。WTO可以首先討論一下特朗普備忘錄的威脅條款是否合理合法，然后再考慮美國的談判建議。
WTO談判機制歷來主張民主，尋求共識，達成一致，這可以說是談判決策的靈魂。在數(shù)次GATT/WTO的談判中，即便強權能發(fā)生作用，但程序上也應該尊重“協(xié)商一致”的民主方式。美國高舉大棒開出談判條件的方式從根本上踐踏了WTO。
特朗普備忘錄中的威脅條款荒唐地展示了美國“單邊主義的國際領導”。備忘錄任意制定威脅條款，將發(fā)展中國家地位問題和國家安全等諸多問題掛鉤，嚴重踐踏了WTO法的嚴謹性；用某一特殊問題綁架WTO談判進程，實質性地破壞了WTO改革進程。
二戰(zhàn)后，發(fā)展中國家飽受不公平待遇，應對美國式霸權積累了一定經(jīng)驗。發(fā)展中國家之所以推動WTO改革就是要改變規(guī)則制定中的不平等現(xiàn)象，相信廣大發(fā)展中國家有足夠的定力能應對美國的單邊主義談判方式。
六、中國的聲音
在中國申請加入WTO的談判中，中國始終堅持世貿組織作為一個國際組織，沒有中國這個最大的發(fā)展中國家的參加是不完整的；中國只能作為一個發(fā)展中國家加入。從中國加入議定書等法律文件和中國的行動看，中國不僅沒有濫用發(fā)展中成員待遇，還承擔了比一般發(fā)展中成員更多的義務，這些努力在一定程度上得到了WTO的認可。
針對特朗普備忘錄的荒誕內容，中國與廣大發(fā)展中國家一樣，絕不允許用簡單的方式重新定義國家類別，要尊重現(xiàn)有WTO規(guī)則，堅決反對美國單邊主義的談判方式。
中國應率先強調：WTO改革應以發(fā)展為目標，著力解決發(fā)展赤字問題。應該說，強調發(fā)展體現(xiàn)了對人的基本需求的一種廣泛尊重和對國際經(jīng)濟制度本身實現(xiàn)重大范式變革的終極呼喚。
2018年6月，中國發(fā)布《中國與世界貿易組織》白皮書，白皮書闡述了中國致力于人的發(fā)展、全球共同發(fā)展的價值取向。白皮書寫道：“中國將以更大力度、更高水平的對外開放促進全球共同發(fā)展，為各國分享中國紅利創(chuàng)造更多機會。中國愿與全球貿易伙伴一道，推動經(jīng)濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，讓不同國家、不同階層、不同人群共享經(jīng)濟全球化的好處。”這就是中國的聲音。
（作者程大為 系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟學院教授）
